Internet e la Pubblica Amministrazione

Tutte le pubbliche amministrazioni collegate tra loro e in grado di dialogare on line con i cittadini. Il presidente dell'Aipa, l'Autorità per l'informatica nella Pubblica amministrazione, illustra alla Commissione Bilancio della Camera i progetti per l'innovazione tecnologica del nostro Paese. E traccia nel dettaglio le linee di evoluzione dell'amministrazione statale all'insegna di Internet.

Tutti i cittadini, nel giro di qualche anno, dovranno poter accedere a sportelli telematici dove reperire ogni informazione di carattere fiscale e previdenziale. Ciò sarà possibile grazie alla "interoperabilità" tra le banche dati di Inps, Inail, Finanze e Tesoro, già collegate tra loro in vista della Rete unitaria della Pubblica amministrazione. Una rete, quest'ultima, alla quale l'Aipa sta lavorando da diversi anni, e che a regime consentirà un accesso sicuro ad anagrafi, pubblici registri, e agli svariati archivi di dati dei cittadini. Per rendere più efficaci le iniziative di rete, saranno istituiti appositi servizi di assistenza telefonica, che seguiranno i cittadini nell'utilizzo dei nuovi servizi. Contemporaneamente, le singole amministrazioni completeranno la loro piena informatizzazione, si doteranno di una rete Intranet, e saranno agevolmente raggiungibili su Internet attraverso i loro siti web. Specifici progetti sono previsti per i piccoli centri: reti telematiche comunali forniranno informazioni di natura catastale, e potranno connettersi ad appositi servizi. E un progetto per la promozione del commercio elettronico nelle regioni meridionali, denominato "E-sud", tenterà di non tagliare fuori dall'innovazione le zone tradizionalmente più in difficoltà nello sviluppo.

Intervento del prof. Guido M. Rey. Presidente dell'AIPA


Il cambiamento intervenuto nel ruolo dell’ICT e di Internet in particolare, è di tipo epocale per rapidità di sviluppo e per ampiezza delle conseguenze. E’ ormai generalmente riconosciuto l’impatto dell’ICT sul modo di operare del mercato: da risorsa concepita per ottenere vantaggi in termini di operatività, a risorsa destinata a trasformare il mercato modificandone i preesistenti meccanismi di funzionamento e introducendone di nuovi, fino a divenire elemento portante per il posizionamento strategico dell’impresa ma anche delle amministrazioni fornitrici di servizi.

In un contesto, definito ormai correntemente di "internet economy" caratterizzata da reti aperte in grado di connettere e far tra loro interagire cittadini, imprese, istituzioni, offre notevoli opportunità per l’acquisizione di informazioni e per l'effettuazione degli scambi, ossia per il commercio elettronico ma più in generale per la effettuazione di transazioni in rete e tutti dovranno adeguarsi a questa innovazione per poter sfruttare le opportunità offerte dalla tecnologia, senza esserne emarginati.

L’iniziativa della Commissione UE tende ad accelerare i cambiamenti positivi che la "new economy", di cui l’e-commerce e l’e-government sono solo un aspetto, può portare a livello economico e sociale. Il commercio elettronico eserciterà anche un notevole impatto sulla struttura e sul funzionamento del mercato del lavoro ed il nuovo potenziale di occupazione si concretizzerà soprattutto nei servizi basati sull’informazione. Ne consegue che sarà necessario realizzare azioni di formazione e di istruzione in funzione di tali nuove competenze. A fronte di una concorrenza di portata globale e in un contesto virtuale senza frontiere, si dovrà garantire che tali nuovi posti di lavoro siano creati e mantenuti nell’ambito del mercato unico europeo senza creare o aggravare le disparità territoriali.

Anche in questo settore la Commissione europea ha puntato sull’informatica per uniformare le condizioni di vita dei cittadini europei in modo da evitare che l’Unione europea sia vista come una costruzione essenzialmente economica e poco attenta ai diritti di cittadinanza europea.

L’agenda degli incontri di Lisbona destina molti incontri al tema delle tecnologie per lo sviluppo economico e sociale dell’Europa. Si riconosce, pertanto, che solo un rapido accesso al sentiero di sviluppo basato sulle tecnologie potrà ridurre il ritardo rispetto agli USA ma questo sviluppo dovrà essere attento al problema degli squilibri personali e territoriali.

Inoltre è importante un attento monitoraggio dell’evoluzione delle tecnologie per evitare che i comportamenti dei produttori possano ledere interessi pubblici rilevanti come il diritto di accesso alle tecnologie o la difesa degli investimenti effettuati dai privati e dalle amministrazioni.

Il settore pubblico rappresenta una larga parte del mercato, e quindi può, con i suoi comportamenti, definire o addirittura imporre alcune regole e in questo modo può modificare gli equilibri fra i diversi produttori.

Nel momento in cui il settore pubblico entra in rete e fornisce servizi in rete, non può erogare i servizi solo a quelli che adottano un certo tipo di standard o di regole, poiché egli deve erogare a tutti i cittadini gli stessi servizi; quindi si deve preoccupare di trovare o dei traduttori, o delle regole, o altri strumenti, che consentano di rompere tutti i meccanismi che tendono invece a creare il monopolio, la segmentazione del mercato, e a limitare l’accessibilità ai servizi come conseguenza di scelte tecniche che forse favoriscono l’efficienza ma che limitano la libertà dei cittadini. Non ho bisogno di sottolineare la delicatezza di questo punto che coinvolge i valori fondamentali della costituzione economica di un paese. Allora, l’intervento pubblico non si può limitare alla regolamentazione, né alla definizione degli standard per le forniture, ma ponendosi in rete deve fornire esso stesso quella garanzia di libertà che dovrebbe caratterizzare la rete per cui chiunque deve essere messo nella possibilità di dialogare con l’amministrazione per ottenere servizi o ricevere informazioni. Nel momento in cui si adotta la tecnologia della rete per consentire l’interazione fra amministrazione e cittadino-utente automaticamente si generalizza questo approccio e si pongono le condizioni perché questo principio valga per tutti gli operatori in rete anche nei rapporti fra privati. Per operare questa trasformazione nei rapporti ci vogliono ampie conoscenze tecnologiche, grossi investimenti, notevoli innovazioni, ma è comunque sicuro che su questa strada ci sono importanti ritorni anche per l’industria e per l’occupazione oltre che indubbi vantaggi per il benessere di una nazione.

In questo contesto è necessario che diritto, economia e tecnologia lavorino insieme per definire le regole per la rete sapendo che queste regole debbono avere una validità che supera i confini nazionali se si vuole evitare che una presunta protezione degli interessi nazionali risulti alla fine in una penalizzazione della nostra industria a livello mondiale. Credo sia necessario uno sforzo in questa direzione per evitare il prevalere degli interessi economici sugli elementi politici e sociali possa mettere in secondo piano l’attenzione sui contenuti, sulle applicazioni e sui servizi resi ai cittadini/consumatori.

Il contributo delle amministrazioni pubbliche allo sviluppo dell'economia in rete

Lo sviluppo economico e sociale di un Paese richiede una amministrazione pubblica moderna, innovativa, efficiente, in grado di fornire servizi pubblici ai cittadini e alle imprese e di regolare con equità e senza oneri inutili una società complessa e terziarizzata. I sistemi informativi automatizzati in rete rappresentano uno strumento strategico per raggiungere questi obiettivi poiché l’innovazione tecnologica consente di realizzare una PA più efficiente e in grado di fornire i servizi senza imporre inutili gravami.

Per il nostro Paese, un ulteriore impulso all’adozione di questo nuovo modo di funzionare del sistema economico è derivato dall’adesione all’Unione Europea, che ha reso più evidente il nesso tra efficienza della Pubblica amministrazione nazionale e competitività del sistema - paese e pertanto è necessario creare una rete di servizi, di regole e di organismi che siano funzionali a questa strategia. Pertanto occorre assegnare alle amministrazioni pubbliche, senza rinunciare all’obiettivo dell’equità, il compito di fornire e di incentivare le esternalità di rete senza le quali il settore privato incontrerebbe delle difficoltà e da solo non sarebbe in grado di creare le condizioni favorevoli allo sviluppo della società dell’informazione.

Occorre procedere alla progettazione e alla costruzione di un sistema informativo unitario che raccolga le informazioni e i dati derivanti dalla gestione corrente e sia in grado di integrare il sistema informativo delle amministrazioni con gli altri sistemi informativi. Con la disponibilità di informazioni non e’ più necessario pensare all’amministrazione pubblica come un’unica grande organizzazione a forte organizzazione gerarchica ma si può pensare ad un modello più ricco che ha come elementi caratteristici l’amministrazione a rete, la condivisione delle informazioni, la trasparenza imposta dalle procedure informatiche, la chiara identificazione dei compiti e delle responsabilità dei funzionari, la rapidità dei processi, il miglioramento dei processi lavorativi, la consapevolezza delle esigenze dell’interlocutore; tutti fattori garantiti da una impostazione moderna della funzione informatica nelle amministrazioni pubbliche.

Nel caso delle imprese, la scelta della tecnologia, condiziona anche le tecnologie adottate dai fornitori e dai clienti ma nel caso delle amministrazioni pubbliche questa decisione ha effetti diffusivi sull’intero sistema economico e sociale. Proprio per questa caratteristica la scelta della tecnologia della rete per le amministrazioni pubbliche comporta anche una decisione sul ruolo trainante dell’intero settore pubblico per lo sviluppo del Paese.

Inoltre il decentramento amministrativo rappresenta un modello organizzativo particolarmente complesso che richiede maggiori informazioni rispetto al modello accentrato specie in un sistema che non ha indicatori paragonabili a quelli forniti dal mercato. Grazie alla messa in rete delle amministrazioni aumenta anche il grado di conoscenza dei cittadini per cui con un sistema di comunicazione sviluppato si segnalano ai cittadini interessati le organizzazioni pubbliche che forniscono i servizi migliori. Si migliora la trasparenza e viene garantita la pubblicità delle decisioni prese dagli operatori pubblici. Ossia si trasferiscono ai rapporti tra cittadini e amministrazioni i vantaggi che sono stati acquisiti nei rapporti fra consumatori e produttori quando operano uno scambio nel mercato.

Modalità di comunicazione tra cittadini e P.A.

Gli indirizzi e le iniziative di carattere internazionale ed in particolare a livello europeo pongono un accento particolare sul miglioramento delle interazioni tra amministrazioni pubbliche ed esterno (cittadini, imprese, soggetti distribuiti sul territorio), tema che è al centro, tra l’altro, del V programma quadro e dell’iniziativa "eEurope".

In piena coerenza con questi indirizzi, ripresi nel documento sul patto sociale, le linee strategiche emanate dall’Autorità in questi anni hanno a più riprese sottolineato le opportunità che le nuove tecnologie offrono su questo terreno e la necessità di coglierle con progetti innovativi, (vedi ad es. le linee strategiche 2000-2002) che evidenziano la necessità di "usare le opportunità IT disponibili per mutare il rapporto tra P.A. e cittadini".

Le iniziative si vanno sviluppando su vari terreni:

L’attivazione di "sportelli unici", che offrano a cittadini ed imprese dei punti di accesso unificati a servizi complessi, semplificando gli adempimenti loro richiesti e demandando alla condivisione di informazioni e alla comunicazione tra amministrazioni l’onere della necessaria concertazione tra amministrazioni diverse. Su questo terreno l’esperienza principale è quella relativa allo sviluppo dello "sportello unico delle imprese", a cui si collega il progetto recentemente avviato relativo alla creazione di un registro unificato delle imprese italiane. Tra le altre iniziative si annoverano l’acceso unificato a informazioni e servizi di carattere fiscale e previdenziale ("sportello unico INPS – INAIL - Min. Finanze - Min. Tesoro") e l’accesso dai consolati italiani all’estero alle informazioni anagrafiche e previdenziali. All’interno di questa linea di azione si collocano anche le esperienze di sportelli non presidiati.

L’utilizzo dei siti Web non solo a informazioni statiche ma anche ai servizi, sia come richiesta che come erogazione: è un terreno che potrà conoscere un nuovo importante impulso con la diffusione delle tecnologie di firma elettronica e con l’introduzione della carta d’identità elettronica. Anche in questa fase tuttavia si sono sviluppati importanti progetti.

Le informazioni pubbliche costituiscono un patrimonio di grande valore sia come strumento di garanzia di partecipazione democratica sia come bene economico nei riguardi del sistema produttivo dei paesi.

L’attuale situazione italiana, anche se comune ad altri paesi della U.E., vede invece un generale ritardo su questo fronte. Solo alcune amministrazioni, in modo peraltro ancora sporadico e frammentario cominciano a mettere a disposizione le informazioni di cui dispongono sui propri siti internet. In particolare in settori importanti della pubblica amministrazione resta pressoché nulla, o marginale e dispersa, la disponibilità di informazioni strutturate.

Permane anche il problema legato al recupero della qualità delle basi di dati e all’evoluzione delle applicazioni; un segnale positivo è tuttavia costituito dalle attività condotte nell’ambito dell’adeguamento al cambio di millennio che è stato colto, in alcuni casi, come occasione per la reingegnerizzazione del patrimonio informativo esistente.

Complessivamente si conferma comunque la necessità e l’urgenza di interventi finalizzati a consolidare e migliorare le basi di dati esistenti, a estendere il patrimonio informativo informatizzato nonché a rendere accessibile, in modo semplice, per i cittadini e le imprese, l’informazione pubblica detenuta dalle amministrazioni.

L’attivazione di "call-centre" che funzionino da interfaccia unitaria ed integrata anche riguardo alla comunicazione telefonica. Queste esperienze, in passato principalmente orientate all’interno delle amministrazioni e al loro rapporto con altri soggetti coinvolti nei processi di servizio (vedi ad es. le agenzie di pratiche automobilistiche e le officine autorizzate per quanto riguarda carte di circolazione, patenti, revisioni degli autoveicoli), si vanno aprendo gradatamente al più complessivo rapporto con l’utenza esterna. In questo passaggio diventa essenziale l’integrazione tra tecnologie diverse (dati, voce) e la condivisione del patrimonio informativo.

L’integrazione di tutto questo insieme di canali in veri e propri "portali" verso l’amministrazione pubblica, capaci sia di diffondere e dare visibilità ai servizi disponibili, offrendo ausilio alla ricerca e alla selezione dei servizi stessi e delle amministrazioni eroganti, sia di riportare ad unità l’attività di back-office a prescindere dal canale di comunicazione scelto dai cittadini (Internet, telefono, lettera, presenza diretta). In quest’area è già operativa l’esperienza pilota del portale dell’informazione giuridica – "norma in rete" – che costituisce la via d’accesso all’informazione giuridica rispondendo quindi ad una delle priorità ripetutamente indicate a livello UE e si vanno sviluppando altre iniziative sia su altre specifiche tematiche che a livello generale.

Le amministrazioni pubbliche in rete

In Italia, l’esigenza della modernizzazione delle amministrazioni pubbliche (centrali e locali) è risultata più pressante in rapporto alla particolare e nota condizione di arretratezza che, a lungo, ha contraddistinto il settore. L’intento ultimo del disegno strategico di modernizzazione è, in definitiva, la realizzazione del decentramento nelle responsabilità, dell’articolazione sul territorio della gestione e la sua prossimità agli utenti dei servizi ossia la realizzazione di una rete di amministrazioni pubbliche collegate fra loro da una rete sulla quale possono circolare informazioni, servizi e grazie alla quale si possono migliorare i processi decisionali pubblici e privati. Si tratta di un modello policentrico del settore pubblico che richiede la realizzazione di una rete unitaria della Pa intesa come rete delle reti ossia ogni amministrazione mantiene la sua autonomia ma la struttura tecnologica sulla quale viaggiano le informazioni viene condivisa da tutte le amministrazioni.

La realizzazione di un cambiamento siffatto passa attraverso fondamentali direttrici di innovazione di ordine, rispettivamente, normativo, tecnologico, organizzativo e culturale. Gli avanzamenti registrati a tale riguardo in Italia possono considerarsi rilevanti soprattutto sulle prime due direttrici.

Sotto il profilo normativo il punto di cesura rispetto al passato è rappresentato dalle leggi Bassanini in materia di decentramento e di semplificazione dei rapporti tra Stato e cittadini ma anche le norme che facilitano l’uso dell’informatica nelle amministrazioni pubbliche. Ruoli e responsabilità delle pubbliche amministrazioni ne risultano delineati in modo del tutto nuovo e articolato su due livelli. Il primo livello di "governo" (riguardante la Pubblica amministrazione centrale, gli Enti nazionali, eventualmente Regioni), è caratterizzato da responsabilità di indirizzo e controllo, nonché di monitoraggio dei servizi decentrati, ed è diretto ad assicurarne livelli predefiniti di qualità [carta dei servizi], di omogeneità nazionale di caratteristiche, di equilibrio in termini di costi/prestazioni. Il secondo, a valenza "periferica," (enti locali) è contraddistinto da responsabilità di razionalizzazione e di presidio del territorio, nonché di raccordo con le Amministrazioni centrali: soprattutto, gli competono funzioni di front-office verso l'utente finale (cittadini, aziende, associazioni ed enti) e di erogazione di servizi.

Sulla base di questa nuova cornice istituzionale il nostro Paese, oltre a recenti, più evolute norme di funzionamento (si pensi alla riformulazione del bilancio dello Stato per centri di costo; al budget e al controllo di gestione), si è progressivamente dotato, grazie anche alla lungimiranza del disegno istituzionale che ha portato alla creazione dell’Autorità per l’informatica nella Pubblica amministrazione, di una strategia unitaria di informatizzazione delle amministrazioni centrali. Fra le nuove norme figurano: la trasformazione dei titoli di spesa in evidenze informatiche; le regole tecniche per la firma digitale e per la formazione e conservazione dei documenti informatici della Pubblica Amministrazione, il protocollo informatico, l’organizzazione del telelavoro nelle Amministrazioni; la carta d’identità elettronica e le connesse applicazioni elettroniche per l’erogazione di servizi.

La normativa citata riflette la consapevolezza, rapidamente affermatasi, che il processo di ammodernamento, nonostante gli avanzamenti del disegno legislativo complessivo, sarebbe risultato inadeguato, rispetto all’obiettivo perseguito, se non robustamente sostenuto da corrispondenti progressi sul piano tecnologico, da attuare sulla base di una strategia complessiva definita e opportunamente coordinata. Significativi avanzamenti lungo questa direttrice, infatti, sono stati presto identificati come condizione ineludibile per ottenere il recupero di margini di efficienza nel funzionamento alla Pubblica amministrazione e per aumentare l’efficacia nei rapporti con l’utenza ma anche nel rispetto delle norme sull’acquisizione delle tecnologie.

Sul piano tecnologico il disegno innovativo si basa sul superamento dei sistemi informativi centralizzati e in prevalenza dedicati all’autoamministrazione per passare invece ad un disegno basato sulla condivisione delle informazioni e sulla cooperazione applicativa fra i sistemi informativi pubblici e privati per giungere ad una soluzione organizzativa che consenta ai cittadini di entrare in contatto con le amministrazioni partendo da un punto qualsiasi della rete delle amministrazioni per giungere infine alla realizzazione di sportelli unici per le imprese e per i cittadini e alla creazione dell’e- amministrazione ossia l’accesso ai servizi pubblici partendo dai terminali multimediali appartenenti alle imprese e ai cittadini.

L’informatizzazione del "sistema" delle amministrazioni pubbliche

Un disegno di modernizzazione della P.A. capace di risultare coerente con la "filosofia del decentramento in rete" in corso di attuazione è apparso perseguibile attraverso un’azione di impulso e di coordinamento articolata su due livelli: uno di sistema l’altro relativo alle singole Amministrazioni.

Attiene all’intervento di primo livello il progetto di realizzare una rete di sistemi informativi pubblici capace di porli in grado di dialogare tra loro e di permettere l’accesso agli operatori privati per ottenere i servizi o per ottemperare agli obblighi imposti dalle norme. Si è inteso in tal modo creare le condizioni che rendano possibile passare dalla logica del sistema informativo a supporto di una singola Amministrazione a quella in cui, a valere sul medesimo sistema, più Amministrazioni siano poste in grado di poter interagire tra loro e con gli enti locali, strutturalmente deputati al presidio del territorio nella fornitura dei servizi.

Costituisce attuazione di questo disegno la "Rete unitaria della Pubblica Amministrazione" (RUPA), ormai concretamente avviata all’operatività. Si tratta di una struttura tecnologica atta a garantire, agli utenti abilitati a servirsene, il dialogo in condizioni di elevata sicurezza, mediante accesso ai dati e alle procedure residenti nei sistemi informativi automatizzati della propria e di altre amministrazioni, indipendentemente dalle reti attraversate e dalle tecnologie adottate dai singoli sistemi informativi. Nel rispetto dell’autonomia di ogni singola amministrazione, si è puntato a ottimizzare i servizi telematici offrendo, contemporaneamente, nuove capacità, in termini di trasporto, interoperabilità e cooperazione.

Alla rete di trasporto si aggiunge una rete di servizi per consentire alle amministrazioni lo scambio di dati, informazioni, files, documenti, in tempo reale e in condizioni di sicurezza. Con questi servizi si riducono i tempi di trasmissione, si riducono i costi, le informazioni sono sempre elaborabili informaticamente, si automatizzano i controlli, si delocalizzano le amministrazioni poiché la distanza non rappresenta un vincolo alla cooperazione fra amministrazioni e alla condivisione delle informazioni.

Infine accanto alla rete di trasporto e alla rete dei servizi di interoperabilità occorre aggiungere lo strato delle applicazioni, inteso come tecnologie che consentano la cooperazione fra sistemi informativi mediante la condivisione delle basi di dati e la reingegnerizzazione delle procedure.

La RUPA costituisce altresì la premessa per poter perseguire, sempre in un approccio sistemico, l’altro, più ambizioso obiettivo dell’AIPA: il sistema informativo unitario delle pubbliche amministrazioni (SIU). Si tratta di un sistema, imperniato su logiche operative di networking e intranetworking, fortemente orientato a coniugare l'aspetto informatico in senso proprio con la gestione complessiva della risorsa informazione e, soprattutto, con le modalità operative ed i processi di produzione ed erogazione dei servizi propri di ciascuna Amministrazione: infatti, la ricordata unicità di architettura tecnologica, non intacca l’autonomia di ciascuno dei soggetti interessati, che rimane padrone del proprio "dominio". Soprattutto è un sistema che, in prospettiva, è suscettibile di coinvolgere tutte le amministrazioni e, in particolar modo, quelle locali in conseguenza del processo di decentramento istituzionale previsto dalle leggi Bassanini. Affinché questa nuova dimensione prenda operativamente corpo occorre tuttavia, utilizzando le potenzialità rese disponibili dalla RUPA, non solo l’attivazione di interazioni man mano più coordinate e sistematiche tra settori informatici e aree operative nell’ambito delle singole amministrazioni, ma anche la promozione di raccordi efficienti tra amministrazioni centrali ed enti locali su tutti gli aspetti che ricadono sotto un comune processo avendo assegnato alle prime le funzioni di indirizzo e controllo e alle seconde la fornitura dei servizi.

La realizzazione del SIU si basa, oltre che sulla struttura tecnologica, sullo sviluppo di progetti applicativi a valenza intersettoriale, orientati su due macro aree: quella dei servizi resi dalle amministrazioni a cittadini e imprese e quella del funzionamento interno del sistema amministrativo pubblico.

I progetti della macro area Servizi sono rivolti allo sviluppo dello strato di prestazioni front-office, realizzandone le premesse tecnologiche in funzione dell’erogazione dei servizi all’utente finale. Gli interventi in quest’ambito tendono tra l’altro a:

permettere, in modo affidabile e sicuro, l’abilitazione e l’identificazione di utenti esterni all’amministrazione che eroga il servizio in via telematica;

offrire modalità di accesso diffuse sul territorio, unitamente ad elevati requisiti di sicurezza, ai servizi dei sistemi applicativi delle amministrazioni;

assicurare la corretta tenuta dei registri pubblici e dalla loro disponibilità in rete in modo da consentire alle amministrazioni non solo la ricerca delle informazioni in tempo reale ma anche l'eliminazione dei certificati.

I registri principali sono già oggi informatizzati, ma la qualità dei dati è sovente scadente e raramente sono in linea. Quelli fondamentali riguardano: le anagrafi dei cittadini, il registro delle imprese, il registro automobilistico, il catasto.

Il progetto che investe l’Area Anagrafi e Registri pubblici ha l’obiettivo primario di collegare le anagrafi comunali della popolazione residente in Italia e dei cittadini italiani residenti all’estero, utilizzando i servizi della Rete unitaria, in modo da consentire la cooperazione anche con altre Pubbliche Amministrazioni interessate (Finanze, INPS, INAIL, Sanità ecc.) per la necessaria integrazione con le anagrafi di propria competenza e le basi dati di settore. Attivato dall’Autorità per l’informatica pubblica nel 1997, nel 1998 ne è stato effettuato lo studio di fattibilità relativamente alla parte riguardante il Sistema per l’accesso e l’interscambio anagrafico (SAIA). Inoltre, è stata effettuata dall’ISTAT, su incarico dell’Autorità, una rilevazione, su tutti i comuni d’Italia, dalla quale si sono ottenute informazione sul ritardo che si registra nella informatizzazione delle anagrafi di numerosi comuni in genere di piccole dimensioni ma anche in due comuni capoluogo di provincia nel meridione. Ciò ha consentito di avviare la realizzazione di un primo nucleo significativo di servizi del SAIA per i comuni più avanzati tra i quali il cambio di residenza e la comunicazione delle variazioni anagrafiche agli enti previdenziali e alla motorizzazione civile. La prosecuzione di questa parte del progetto è strettamente connessa con l’attuazione della normativa, di recente emanazione, per l’introduzione della nuova carta di identità elettronica. Il SAIA prevede infatti l’integrazione e il collegamento delle anagrafi di tutti i Comuni italiani e la realizzazione di un centro nazionale di coordinamento, strettamente correlato con il progetto Carta di identità che grazie ad un chip incorporato consentirà ai possessori della carta di accedere in condizioni di sicurezza alle principali banche dati della Pubblica Amministrazione e quindi domandare e ricevere informazioni e servizi. Infatti la nuova carta di identità elettronica e multifunzionale oltre alle funzionalità di identificazione della persona dell’attuale documento cartaceo, comprende anche le funzioni necessarie per l’abilitazione e l’accesso ai servizi della pubblica amministrazione centrale, degli Enti locali e dei Comuni e può essere arricchita con servizi di pagamento. L’iniziativa, riprende e amplia le esperienze fin qui maturate presso diversi Comuni tramite carte di servizi ai cittadini ma fornisce il servizio su tutto il territorio nazionale ed evita che ci possano essere cittadini di serie A e di serie B a seconda dell’evoluzione tecnologica dei singoli comuni.

Un ulteriore obiettivo riguarda l’Area del territorio e si propone di mettere a disposizione dei Comuni uno strumento che, attraverso un’opportuna piattaforma di interscambio e un processo controllato e certificato, renda fruibili, presso il rispettivo sistema informativo le informazioni di natura catastale provenienti dal Ministero delle Finanze e, viceversa, garantisca la comunicazione al Ministero dell’aggiornamento delle informazioni di interesse catastale. Per i servizi di visura ipocatastale ai fini delle attività istituzionali dei Comuni è iniziata la fase di attivazione. Attualmente tutti i Comuni possono connettersi al server web del Sistema di Interscambio per ottenere i servizi di visura catastale, ad eccezione dei Comuni di tre piccole provincie a causa di problemi tecnici in corso di risoluzione. Sono previsti anche servizi di accesso alle informazioni ipotecarie con la realizzazione di funzioni di collegamento tra il sistema di interscambio e i sistemi delle Conservatorie dei Registri Immobiliari.

I servizi di aggiornamento degli archivi catastali sono sperimentati con il coinvolgimento di circa 70 Comuni nell’ambito del protocollo d’intesa AIPA, ANCI, Ministero delle Finanze. I piccoli Comuni appartenenti a comunità montane (circa 4000 comuni) possono connettersi ai servizi in questione attraverso il Sistema Informativo della Montagna (SIM), all’uopo predisposto, secondo le specifiche definite dall’Autorità.

Il Sistema di Comunicazione dei dati territoriali (SCT), avviato nel 1996, ha l’obiettivo specifico di certificare l'esistenza delle informazioni territoriali, pubblicizzarle e diffonderle presso le amministrazioni centrali, le Regioni e gli Enti locali e i fornitori di servizi pubblici. Questo presuppone la razionalizzazione dei processi di formazione delle basi informative territoriali al fine di consentire il riuso delle informazioni disponibili presso le Amministrazioni, integrandone coerentemente la documentazione ovvero, in alternativa, di promuovere, tra Amministrazioni centrali e locali, iniziative intersettoriali coordinate per la formazione cooperativa di basi informative territoriali.

Infine i processi intersettoriali di funzionamento attualmente si incentrano su tre temi: a) la gestione e il governo del personale; b) la gestione dei flussi documentali; c) il sistema dei pagamenti.

L’attuale sistema informativo del personale è costituito da un esteso arcipelago di sottosistemi (37 nelle sole Amministrazioni centrali) tra loro eterogenei nelle tecnologie e nelle applicazioni, scarsamente interconnessi e con modesto livello di informatizzazione. D’altra parte, il quadro normativo in materia di personale pubblico è ricco di innovazione e richiede la razionalizzazione sia dei processi di gestione sia del sistema informativo. E’ stato pertanto attivato il progetto del Sistema informativo unitario del personale delle Amministrazioni dello Stato (SIUP), costituito da una rete di tanti sistemi locali cooperanti, quante sono le amministrazioni interessate. Ne costituiscono obiettivi: a) dare supporto sia alla gestione puntuale del personale sia alle attività direzionali, a livello locale e centrale; b) coprire l’intera materia, includendovi il trattamento giuridico, quello economico, quello di previdenza e quiescenza, il contenzioso, la formazione, le caratteristiche curriculari e le attività svolte.

Per quanto attiene ai flussi documentali, nel dicembre 1998 è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il regolamento sulla tenuta del protocollo, innovando profondamente una materia, fino ad allora regolata da un Regio decreto del 1900. L’elemento principale di innovazione è la centralità dei sistemi informatici in tutte le attività riguardanti la gestione documentale nell’ambito delle Amministrazioni. Il ruolo primario attribuito ai sistemi informatici contrasta con la scarsa informatizzazione (circa il 10% delle attività) caratterizzante i flussi documentali nelle Amministrazioni: l’attuazione della normativa si configura quindi, essenzialmente, come processo di riorganizzazione e successiva informatizzazione. Ne è previsto il completamento entro il 2004. Sono già in corso dei progetti di informatizzazione sperimentale del protocollo i quali, oltre a realizzare in ambiente elettronico la gestione del registro di protocollo e la trasmissione elettronica dei documenti sono orientati a perseguire obiettivi di gestione dei flussi di lavoro, di trasparenza verso l’esterno della Pubblica amministrazione e di controllo di gestione.

Tra i progetti intersettoriali il mandato di pagamento informatico è quello che, in rapporto agli aspetti operativi, alla visibilità dello stato di avanzamento della pratica, all’abbattimento di tempi e costi si presta più di altri a dare un’immediata percezione dei passi in avanti compiuti dalla P.A. sulla via della modernizzazione

L’Amministrazione emittente compila i titoli di spesa su supporti cartacei e li invia alla Ragioneria competente che, effettuati i riscontri di competenza ed inseriti i dati di emissione nel proprio sistema informativo, ammette a pagamento il mandato informatico attraverso un’apposita operazione a terminale. Da questo momento cessa la circolazione cartacea del titolo e tutti gli adempimenti successivi avvengono mediante comunicazioni elettroniche ("dematerializzazione" del titolo): dalla Ragioneria Generale dello Stato alla Banca d’Italia, da questa al circuito bancario (inoltro alla competente Sezione Provinciale di Tesoreria o banca del creditore) con restituzione della comunicazione di avvenuta estinzione alla Ragioneria Generale dello Stato.

La procedura consente il monitoraggio dell’iter dei titoli di spesa in qualsiasi momento da parte degli utenti abilitati. E’ inoltre possibile l’aggregazione automatica dei dati degli archivi elettronici in modo mirato per argomento (ad esempio, l’attuazione di singoli contratti, di programmi, di piani specifici, di leggi di settore ecc.).

Ne è scaturita una significativa riduzione dei tempi di erogazione della spesa, ancorché soltanto da un certo punto in poi del procedimento: è infatti necessario apportare miglioramenti all’interno delle Amministrazioni emittenti i titoli e trasformare in evidenze informatiche gli atti cartacei dalle stesse emessi. Inoltre, la procedura non interessa ancora la gestione delle spese delegate, su contabilità speciale e a mezzo ruoli. I risultati raggiunti costituiscono, tuttavia, un ulteriore stimolo per estendere l’informatizzazione "a monte": ciò tanto più in quanto l’informatizzazione della fase di spesa e di pagamento coinvolge anche la resa e il riscontro delle contabilità dei pagamenti, che costituiscono la base per i rendiconti generali. L’informatizzazione del mandato di pagamento rende altresì evidente come anche i progetti della "Area di funzionamento" interna alla P.A. si riverberino di fatto in modo positivo sull’utente finale.

Allo scopo di estendere l’applicabilità delle procedure del mandato informatico, è stato normativamente demandato all’AIPA di promuovere protocolli d’intesa fra le Amministrazioni dello Stato e gli altri organismi interessati. Il "Gruppo di lavoro", istituito anche con la Ragioneria Generale dello Stato, diverse Amministrazioni e la Banca d’Italia. ha rilevato tutte le procedure di spesa esistenti, pervenendo alla elaborazione di un "Progetto di estensione del mandato informatico a tutte le Amministrazioni centrali dello Stato", il cui l’avvio operativo, con le Amministrazioni pilota, è partito a marzo del 2000.

Un progetto particolare poiché finalizzato alla informatizzazione dell’alta direzione dei ministeri è la rete G-net che mette in rete i ministri, i sottosegretari, i capi di gabinetto, gli uffici legislativi, gli uffici stampa, gli uffici dei responsabili dei sistemi informativi per un totale di oltre 900 posti di lavoro e di oltre 2000 utenti che possono accedere ai servizi della rete in condizioni di sicurezza grazie alle tecnologie di crittografie e alle smart card che identificano e abilitano i singoli utenti. Questo progetto sarà completato entro il marzo 2000 e verrà arricchito dai servizi di accesso ad Internet, dalla condivisione delle principali banche dati pubbliche, e da numerose applicazioni fra cui la circolazione in rete della documentazione relativa all’ordine del giorno del Consiglio dei ministri, ed il collegamento con i lavori del Parlamento.

L’informatizzazione delle singole Amministrazioni

La seconda linea di azione per l’ammodernamento della P.A. attraverso l’informatizzazione passa necessariamente all’interno delle singole Amministrazioni, investendone sia l’aspetto strettamente tecnologico sia quello delle applicazioni.

In termini di tecnologie informatiche la situazione infrastrutturale di base, con particolare riferimento alle Amministrazioni centrali, può considerarsi soddisfacente: risultano infatti installati 160.000 personal computer, quindi ben al di là della soglia del personale informatizzabile, ossia di quello che ha necessità di utilizzare in modo continuativo postazioni di lavoro informatizzate. Di queste ultime circa 92.000 risultano già collegate in rete, facendo apparire raggiungibile l’obiettivo di estendere tale collegamento, entro il 2001, alle 195.000 postazioni di lavoro informatizzate oggi esistenti. La piattaforma tecnologica così realizzata, l’elevata crescita del numero dei cablaggi, l’integrazione delle reti locali (LAN), l’interconnessione tra LAN in rete geografica (WAN) e la capacità di trasmissione delle reti sono elementi che, già nel 1998, hanno confermato l’attenzione al networking e all’internetworking all’interno della Pubblica Amministrazione. Questo progetto, unitamente alla conseguita disponibilità della Rete unitaria ha favorito il crescente ricorso della Pubblica Amministrazione a servizi di trasporto delle informazioni e di interoperabilità (posta elettronica, Web service, file transfer) nonché la progettazione e la sperimentazione di servizi di cooperazione applicativa fra amministrazioni diverse.

Con specifico riguardo alla diffusione di Internet e intranet si rileva come il 1998, in particolare, appaia l’anno di decollo ai fini dell’introduzione di Internet anche nella Pubblica Amministrazione e dell’avvio dell’interoperabilità. A partire da quel momento, infatti, la rete viene usata, in misura crescente, non solo per servizi di informazione sulla propria attività istituzionale, ma anche come mezzo di comunicazione interno integrato alla normale operatività del personale e prendono altresì avvio i primi servizi di carattere transazionale, ossia basati su comunicazioni bidirezionali suscettibili di modificare le basi dati dell’Amministrazione.

In questo scenario si distinguono, tra gli altri, il Ministero degli affari esteri, in cui l’utilizzo di Internet è divenuto normale mezzo di comunicazione con le sedi estere, nonché del Ministero di grazia e giustizia, nel cui sito sono presenti informazioni sugli Uffici Giudiziari, sui riferimenti per le pratiche e sui procedimenti giuridici e giudiziari.

In tema di offerta di servizi transazionali, il Ministero delle finanze, in particolare, ha reso possibile avvalersi di Internet, per l'acquisizione delle istruzioni relative alla compilazione dei modelli di dichiarazione dei redditi  mentre il relativo invio avviene oggi tramite rete dedicata, ma in seguito avverrà tramite Internet sicura. L'INPS, a sua volta, ha realizzato la possibilità di collegamento telematico con i Patronati per ottenere l'estratto contributivo dei propri assistiti (nel corso del 1998 ne sono stati rilasciati circa 40.000) e per inviare le domande di pensione; ha inoltre reso possibile la consultazione dei codici statistici aziendali e la verifica della posizione assicurativa delle aziende clienti. Di rilievo é anche l’intervento effettuato dal Ministero della pubblica istruzione che, grazie a Internet, ha dato concretamente avvio a un nuovo modo di operare: l’inserimento nel proprio sito di sezioni dedicate alle diverse tipologie di utenti e specificamente orientate ad aspetti sia didattici sia gestionali. La possibilità di rendere conoscibili, a basso costo, informazioni per una platea altrimenti difficile da raggiungere, ha indotto ad avvalersi di Internet, con un proprio sito, anche piccole amministrazioni dotate di sistemi informativi non particolarmente sviluppati (per esempio: l’Istituto di previdenza del settore marittimo e la Cassa per la formazione della proprietà contadina).

Più in generale quasi tutte le amministrazioni centrali e gli Enti dispongono ormai di un proprio sito internet, ancorché i servizi prevalenti siano ancora quelli di informazione e, in misura inferiore, di comunicazione. Per quanto attiene specificamente ai servizi di posta elettronica verso l’esterno, da un’indagine campionaria risulta che, su 15 amministrazioni centrali interessate, 12 hanno già avviato una discreta operatività. Avendo riguardo alle caselle e-mail esistenti, risulta che una sola Amministrazione (il Ministero della Pubblica istruzione) ne dispone di più di 5000, tre (Ministero della Giustizia, Ministero degli Affari esteri e Ministero del Tesoro) possono contare su un numero compreso tra 1000 e 5000 caselle, altre cinque Amministrazioni si collocano al di sopra delle 500 caselle.

Al di là dei dati numerici sono distinguibili tre diverse modalità di utilizzo delle caselle e-mail: per alcune Amministrazioni nella quasi totalità delle postazioni di lavoro i servizi sono attivi ed utilizzati nella normale operatività; per altre i servizi sono stati introdotti preliminarmente per alcune strutture, tipicamente quelle di staff del Ministro e quelle delle strutture di coordinamento del settore informatico; in ulteriori Amministrazioni solo alcune postazioni dispongono del servizio e svolgono una funzione di "ufficio postale" per tutta l’organizzazione.

Le amministrazioni in rete: una esternalità per il Paese

Il processo di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche, ha un ritorno positivo per tutto il Paese perché invia un messaggio di cambiamento che obbliga gli operatori ed i cittadini ad attrezzarsi anche culturalmente e che ci pone in competizione virtuosa con gli altri paesi e con le altre amministrazioni pubbliche. Inoltre questo cambiamento ha ritorni positivi sui settori industriali innovativi e contribuisce ad aumentare l’occupazione nel settore privato senza ricorrere alla vecchia strategia della spesa pubblica improduttiva e dell’impiego pubblico parassitario.

La tecnologia dell’informazione che è alla base di Internet fornisce gli strumenti per una impostazione moderna del settore pubblico poiché consente di realizzare: l’amministrazione a rete, la condivisione delle informazioni, la trasparenza delle procedure, la chiara identificazione dei compiti e delle responsabilità, la rapidità dei processi, il miglioramento della qualità del lavoro, la consapevolezza per l’interlocutore dei servizi disponibili.

L’idea di una federazione di sistemi informativi, interoperabili e cooperativi, offre l’opportunità di concepire, indipendentemente dalle possibili riforme istituzionali, un progetto di riforma della Pubblica amministrazione che è realistico e realizzabile con risorse finanziarie modeste e anzi con sostanziali risparmi, in un arco temporale di 3-5 anni, e con un percorso che prevede subito le prime realizzazioni.

Inoltre la reingegnerizzazione dei processi si accompagna con gli investimenti necessari ma questi investimenti vanno fatti perché si tratta di spese produttive che avranno effetti positivi sulla produttività del settore pubblico e soprattutto avranno effetti duraturi sullo sviluppo economico e sociale del paese. Rinunciare a questa opportunità in omaggio a incomprensibili feticci economici e alla incapacità di selezionare gli interessi pubblici da tutelare sarebbe un’ulteriore prova del ritardo culturale della classe dirigente del paese. Ossia i tempi sono in linea con le esigenze tecnologiche ma soprattutto con l’esigenza politica di dimostrare che le amministrazioni pubbliche italiane sono uno strumento fondamentale nella competizione fra sistemi economici all’interno dell’Unione europea.

Ricordavo in premessa come, nel nostro Paese, l’avviato processo di cambiamento della Pubblica amministrazione avvenga con maggior difficoltà quando si debbono modificare le regole organizzative, rivedere le procedure nelle amministrazioni centrali e locali ma soprattutto quando occorre coinvolgere i cittadini e le imprese in un complesso processo che richiede una diffusa opera di aggiornamento professionale e di cambiamento culturale.

Lo sviluppo di Internet, oltre a costituire un efficace canale di diretta interazione tra cittadino e Pubblica Amministrazione, avrà un impatto non secondario anche sugli aspetti ora considerati. Da un lato imporrà, in modo sempre più pressante, di focalizzare l’attenzione sugli aspetti di processo: dall’altro, anche per effetto dell’inevitabile trasparenza verso l’esterno dell’attività degli operatori pubblici, stimolerà una partecipazione più attiva e consapevole dei funzionari pubblici e degli utenti sviluppandone anche l’attitudine e le responsabilità proprie del ruolo a ciascuno assegnato.

L'Italia é dotata di considerevole capitale umano: occorre tuttavia una preparazione, sia scolastica sia sul lavoro, più orientata su tematiche organizzative, aumentando le capacità progettuali e realizzative. Il modo migliore di farlo, cogliendo l’occasione fornitaci dalla "internet economy", è di incentivare, anche nelle Università lo sviluppo di progetti, di applicazioni e di contenuti per la rete, non ultimi quelli concernenti la formazione attraverso lo stesso mezzo. E’, tra l’altro questa la strada maestra per agevolare l’innovazione anche nelle aree tradizionalmente più arretrate del paese.